ადგილობრივი მმართველობის ერთ-ერთ მთავარ მიზანს სერვისის მიწოდება წარმოადგენს, რაც დროის კონკრეტულ მომენტში, საჯარო ფინანსების ეფექტიანად განკარგვის პარალელურად უნდა განხორციელდეს. აღნიშნულ საქმიანობისთვის, მუნიციპალიტეტები აფუძნებენ არასამეწარმეო (არაკომერციული) იურიდიულ პირებს და შეზღუდული პასუხისმგებლობის საზოგადოებებს, და მათზე ახდენენ ფუნქციების დელეგირებას სხვადასხვა სფეროში, მათ შორის: კულტურულ და სპორტულ სფეროთა მხარდაჭერა, კომუნალური სერვისების მიწოდება, ტურიზმი და ძეგლთა დაცვა, სკოლამდელი აღზრდა და აშ.

ბოლო წლებში, მუნიციპალიტეტების მიერ დაარსებულ იურიდიულ პირებში მიმდინარე პროცესების შესახებ არაერთი კვლევა ჩატარებულა, რომლებიც ბიუროკრატიული აპარატის გამოწვევებზე მიუთითებენ. მაგალითად, როგორც IDFI-ის, ასევე, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ 2021 წელს გამოქვეყნებული ანგარიშები აჩვენებდა, რომ მუნიციპალურ ა(ა)იპ-ებსა და შპს-ებში სტაბილურად მზარდი იყო  დასაქმებულთა რაოდენობა და შესაბამისად, მათი ანაზღაურებისთვის გამოყოფილი საბიუჯეტო სახსრები. ასევე წლების განმავლობაში იზრდებოდა ა(ა)იპ-ების რაოდენობა და დაფინანსების მოცულობა, რაც შესაბამისად ზრდიდა მათ როლს თვითმმართველობების საქმიანობაში.

მუნიციპალიტეტების მიერ დაფუძნებული იურიდიული პირების მიერ განკარგული საბიუჯეტო სახსრების ზრდასთან ერთად, განსაკუთრებულ მნიშვნელობას იძენდა მათი საქმიანობის გამჭვირვალობის უზრუნველყოფა. სამწუხაროდ, მუნიციპალიტეტების უმრავლესობა საბიუჯეტო დოკუმენტაციაში თუ მის მიღმა, ვერ უზრუნველყოფენ მათ მიერ დაფუძნებული იურიდიული პირების მიერ განკარგული ფინანსების გამჭვირვალობას. მაგალითად, მხოლოდ ცალკეული მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშებშია განცალკევებით წარმოდგენილი მათი იურიდიული პირების ფინანსური ანგარიშები. ასევე, მუნიციპალიტეტები საკუთარ ვებ-გვერდებზე ნაკლებ ყურადღებას უთმობენ მათ მიერ დაფუძნებული იურიდიული პირების შესახებ ინფორმაციის ხელმისაწვდომობას. შედეგად, ადგილობრივი თვითმმართველობის ინდექსის ბოლო 2021 წლის ანგარიშის მიხედვით, ერთ-ერთ ყველაზე დიდ პრობლემად მუნიციპალიტეტების იურიდიული პირების შესახებ ინფორმაციის პროაქტიული ხელმისაწვდომობა დასახელდა.  

მუნიციპალიტეტების იურიდიული პირების გამჭვირვალობის გაზრდისთვის ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი წინაპირობა იყო სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ 2017 წელს შექმნილ ელექტრონულ პორტალზე „ბიუჯეტის მონიტორი“ ასეთი ორგანიზაციების შესახებ ინფორმაციის განთავსება. სამწუხაროდ, აუდიტის სამსახურმა ვერ უზრუნველყო ამ ინფორმაციის თანმიმდევრული შეგროვება და პორტალზე გამოქვეყნება. 2020 წლის შემდეგ კი, ბიუჯეტის მონიტორის გვერდზე მუნიციპალიტეტების იურიდიული პირების შესახებ ინფორმაციის გამოქვეყნება სრულად შეწყდა.

მუნიციპალიტეტების იურიდიული პირების შესახებ ინფორმაციის შეზღუდული პროაქტიული ხელმისაწვდომობის პირობებში, განსაკუთრებული მნიშვნელობა ენიჭება  ადგილობრივი თვითმმართველობებიდან მათ მიერ დაფუძნებული იურიდიული პირების შესახებ საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნას. თუმცა, კვლევის პროცესი აჩვენებს, რომ ხშირია შემთხვევები, როდესაც მუნიციპალიტეტები მათი იურიდიული პირების შესახებ ინფორმაციას საერთოდ არ გასცემენ, ან მოწოდებული მონაცემები არასრულყოფილად არის დამუშავებული. მაგალითად, კვლევის ფარგლებში 64 მუნიციპალიტეტიდან IDFI-მ გარკვეული პასუხი მიიღო მხოლოდ 38მუნიციპალიტეტიდან.

 მუნიციპალიტეტებიდან მიღებული არასრულყოფილი და საჯაროდ ხელმისაწვდომი ინფორმაციის სიმწირის გათვალისწინებით, IDFI-ის  კვლევის სამიზნედ ასევე შეირჩა  მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტებიდან სუბსიდიის მუხლით გაწეული ხარჯები. არსებული პრაქტიკის გათვალისწინებით, მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტიდან სუბსიდიის ხარჯების უდიდესი ნაწილი მიემართება მათ დაქვემდებარებაში მყოფ იურიდიულ პირებზე. შესაბამისად, ამ მონაცემების ანალიზი, რომლებიც სისტემატიზებულად განთავსებულია ფინანსთა სამინისტროს ვებგვერდზე,  გვაძლევს იურიდიული პირების მიერ მიღებული დაფინანსების შესახებ ზოგადი ტენდენციების შეფასების გარკვეულ შესაძლებლობას.

 ძირითადი მიგნებები:

- მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტებიდან სუბსიდიის მუხლით გაწეული ხარჯები ყოველწლიურად, საშუალოდ 26%-ით იზრდება. შედეგად, 2022 წელს 64 მუნიციპალიტეტის სუბსიდიის ჯამურმა ხარჯმა მილიარდ ლარს გადააჭარბა (1,049,202,528 ლარი);

- 2022 წელს თბილისის ბიუჯეტიდან სუბსიდიის ხარჯმა შეადგინა 569.1 მილიონი ლარი, რაც 89 მილიონი ლარით აღემატება ყველა სხვა  მუნიციპალიტეტის მიერ სუბსიდიის მუხლით ერთად გაწეულ ხარჯს;

- 2022 წელს, წინა წელთან შედარებით, თბილისის სსიპ-ების მიღებული დაფინანსება 50 მილიონი ლარით, ხოლო ა(ა)პი-ების დაფინანსება 30 მილიონი ლარით გაიზარდა. სსიპ-ებში დასაქმებულთა შრომის ანაზღაურების ხარჯები 20%-ით  (+2,3 მილიონი ლარი), ხოლო ა(ა)იპ-ების 23%-ით (+8.1 მილიონი) გაიზარდა;

- 2022 წელს თბილისის ა(ა)იპ-ებში დასაქმებული იყო 4,894 თანამშრომელი (შტატგარეშეების ჩათვლით), რომელთა შრომის ანაზღაურებაზე დაიხარჯა 55.1 მილიონი ლარი. 2016 წლის შემდეგ, ქალაქ თბილისის ა(ა)იპ-ების რიცხვი 79-დან 71-მდე შემცირდა, თუმცა დასაქმებულთა რიცხვი 3,684-დან 4,894-მდე გაიზარდა;

- 2022 წელს თბილისის ა(ა)იპ-ებს შორის ყველაზე მაღალი საშუალო შრომის ანაზღაურება იყო (3,395 ლარი) ა(ა)იპ „თბილისი - წიგნის მსოფლიო დედაქალაქში“,  სადაც დასაქმებული 11 თანამშრომელიდან 9 მენეჯერულ პოზიციაზე მუშაობდა. ასევე, ა(ა)იპ თბილისის განვითარების ფონდში (2,990), სადაც ფონდის დირექტორს, ჰყავს 5 მოადგილე და 4 მრჩეველი; *(იხ.შენიშვნა)

 - თბილისის ა(ა)იპ-ებში  სახელფასო სისტემა არაერთგვაროვანია. მაგალითად, ა(ა)იპ საზოგადოებასთან კომუნიკაციის სააგენტოს 58 თანამშრომელზე, დაახლოებით იგივე ოდენობის ანაზღაურება გაიცა რაც თბილისის ზოოლოგიური პარკის 143 თანამშრომელზე; მუნიციპალური სერვისების განვითარების სააგენტოს 365 თანამშრომელზე დაახლოებით 5-ჯერ მეტი შრომის ანაზღაურება გაიცა, ვიდრე მოსწავლე-ახალგაზრდობის ეროვნული სასახლის 353 თანამშრომელზე.

 - ბოლო ხუთ წელში, ბათუმის ა(ა)იპ-ების რაოდენობა 16-დან 13-მდე შემცირდა, თუმცა მათი დაფინანსება დაახლოებით 6-ჯერ, დასაქმებულ თანამშრომელთა რაოდენობა 9%-ით, ხოლო მათი შრომის ანაზღაურების ხარჯები 89%-ით გაიზარდა;

 - 2019 წლიდან 2022 წლამდე რუსთავის ა(ა)იპ-ების დაფინასება ბიუჯეტიდან დაახლოებით ორჯერ (22.6 მილიონიდან 40.6 მილიონამდე) გაიზარდა, ხოლო შპს-ეების დაფინანსება დაახლოებით სამჯერ (1.8 მილიონიდან 6.2 მილიონამდე) გაიზარდა. შედეგად, ა(ა)იპ-ების შრომის ანაზღაურების ხარჯი 11.1 მილიონიდან 18.6 მილიონამდე, ხოლო შპს-ეების 667.5 ათასიდან 3.6 მილიონამდე გაიზარდა;

- 2022 წელს, 38 მუნიციპალიტეტის დაქვემდებარებაში იყო 447 არასამეწარმეო (არაკომერციული) იურიდიული პირი. მათ შორის, ყველაზე მეტი (71 ა(ა)იპ) იყო თბილისის, ხოლო ყველაზე ცოტა (4 ა(ა)იპ)  ხობის მუნიციპალიტეტში.

 - 2022 წელს 5 მუნიციპალიტეტის შემთხვევაში დაფუძნებულია 7 ახალი ა(ა)იპ, სადაც დასაქმდა 401 თანამშრომელი და შრომის ანაზღაურებაზე დაიხარჯა 2.9 მილიონი ლარი. მათ შორის, ყვარლის მუნიციპალიტეტის 2 ახალ ა(ა)იპ-ში დასაქმებულია 281 თანამშრომელი;

 - 34 მუნიციპალიტეტიდან მიღებული ინფორმაციის მიხედვით, 2022 წელს მუნიციპალურ ააიპ-ებში დასაქმებული იყო 33,549 თანამშრომელი. წინა წელთან შედარებით, ა(ა)იპ-ებში დასაქმებულ თანამშრომელთა რაოდენობა 5%-ით გაიზარდა;

 - ცალკეულ მუნიციპალიტეტებში, ააიპ-ებში დასაქმებულ პირთა რაოდენობის პროცენტული წილი მთლიან მოსახლეობაში 10%-ს აჭარბებს. მაგალითად, ლენტეხის მუნიციპალიტეტის ა(ა)იპ-ებში დასაქმებულია მოსახლეობის 15%, ცაგერი 13%, ყაზბეგი 10%;

 - 2022 წელს, 31 მუნიციპალიტეტის ა(ა)იპ-ებში დასაქმებულ პირებზე (შტატგარეშეების ჩათვლით) გაწეულმა შრომის ანაზღაურების ხარჯმა შეადგინა 221.5 მილიონი ლარი. წინა წელთან შედარებით, შრომის ანაზღაურების  ხარჯი გაიზარდა 28%-ით;

 - 2022 წელს, ა(ა)იპ-ების შრომის ანაზღაურების ზრდა  სხვადასხვა  მუნიციპალიტეტში 6%-დან 89%-მდე მერყეობს. მათ შორის, ყველაზე დიდი ზრდა იყო ყვარლის (+89%), დმანისის (+47%) და ჩხოროწყუს (+45%) მუნიციპალიტეტებში;

  - 2022 წელს (13 მუნიციპალიტეტის მაგალითზე) შპს-ეებში დასაქმებულთა რიცხვი 6%-ით, ხოლო შრომის ანაზღაურების ხარჯები 16%-ით გაიზარდა;

  - 64 მუნიციპალიტეტიდან  ა(ა)იპ-ების  შესახებ საჯარო ინფორმაცია გასცა მხოლოდ 38 მუნიციპალიტეტმა, ხოლო შპს-ეების შესახებ - მხოლოდ 20 მუნიციპალიტეტმა.

დასკვნა

მუნიციპალიტეტების საბიუჯეტო დოკუმენტაციის და მიღებული საჯარო ინფორმაციის ანალიზი აჩვენებს, რომ კვლავ სტაბილურად მზარდია მუნიციპალიტეტების მიერ დაფუძნებული იურიდიული პირების დაფინანსება. შედეგად, მუნიციპალური ა(ა)იპ-ების და შპს-ეების ბიუროკრატიული აპარატი ყოველწლიურად იზრდება, რაც ასევე ბიუროკრატიის ანაზღაურებისთვის გამოყოფილი საბიუჯეტო სახსრების ზრდას უწყობს ხელს.

 მუნიციპალიტეტების იურიდიული პირების ბიუროკრატიული აპარატის შესწავლით გამოვლენილი გარემოებები ასევე აჩენს ეჭვებს ადმინისტრაციული რესურსის მობილიზების მცდელობასთან დაკავშირებით. მაგალითად, ცალკეული მუნიციპალიტეტების ა(ა)იპ-ებში დასაქმების მაჩვენებლები მუნიციპალიტეტის მთლიანი მოსახლეობის 10%-ს აჭარბებს. ასევე, ცალკეულ მუნიციპალიტეტებში ბიუროკრატიის ყოველწლიური ზრდის ტენდენცია შენარჩუნებულია  იურიდიული პირების რაოდენობის შემცირების ფონზე.

 იურიდიული პირების შრომის ანაზღაურების ხარჯების ანალიზი აჩვენებს, რომ სხვადასხვა მუნიციპალიტეტში  არაერთგვაროვანი  სახელფასო პოლიტიკაა, რაც გამოიხატება ერთი და იგივე სამუშაო პოზიციაზე მნიშვნელოვნად განსხვავებული ანაზღაურების ოდენობით. შედეგად მზარდი შრომის ანაზღაურების ხარჯების მიუხედავად, ვერ ხერხდება სამართლიანი ანაზღაურების სისტემის ფორმირება.  

 ადგილობრივი თვითმმართველობის იურიდიული პირების საქმიანობის გაზრდილი მასშტაბის მიუხედავად, ასეთი ორგანიზაციების ფინანსური გამჭვირვალობის ხარისხი უარესდება. მაგალითად, მცირდება იმ მუნიციპალიტეტების რიცხვი, რომლებიც სრულყოფილად გასცემენ საჯარო ინფორმაციას, ხოლო საბიუჯეტო დოკუმენტაციაში იურიდიული პირების დაფინანსების შესახებ ინფორმაციის არასრულყოფილი, ფაქტობრივი უზუსტობებით და არაერთგვაროვანი აღრიცხვა მნიშვნელოვნად ართულებს სრულფასოვანი ანალიზის შესაძლებლობებს. 

 კვლევაში გამოვლენილი მიგნებების, ასევე სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის ანგარიშებში ა(ა)იპ-ების ადამიანური რესურსების მართვასთან დაკავშირებით წარმოდგენილი ნაკლოვანებების გათვალისწინებით, IDFI მიიჩნევს, რომ მნიშვნელოვანია თითოეული მუნიციპალიტეტის მიმართებით გადაიხედოს მათ მიერ დაფუძნებულ იურიდიულ პირებში არსებული საკადრო და სახელფასო პოლიტიკა და გადაიდგას ქმედითი ნაბიჯები მოქნილი და ოპტიმალური ბიუროკრატიული აპარატის ფორმირების პროცესის დასაწყებად.  

მუნიციპალიტეტების მიერ დაფუძნებული იურიდიული პირების დაფინანსება და ბიუროკრატია